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ACÓRDÃO N.º 412/ 2016

 

PROCESSO N.º 527-D/2016

(Processo de Fiscalização Sucessiva (artigo 3.º, alínea b), da Lei n.º 3/08, de 17 de Junho)

Em nome do povo, acordam, em conferência, no Plenário do Tribunal Constitucional:

I. RELATÓRIO

OS Grupos Parlamentares da UNITA, da Coligação de Partidos Políticos CASA-CE e do PRS e um Deputado da FNLA, melhor identificados nos autos, vieram, ao abrigo da alínea b) e c) do n.º 2 do artigo 230.º da Constituição da República de Angola – CRA, do artigo 18.º da Lei n.º 02/08, de 17 de Junho - Lei Orgânica do Tribunal Constitucional, com as alterações introduzidas pela Lei n.º 24/10, de 3 de Dezembro, e do artigo 27.º da Lei n.º 03/08, de 17 de Junho – Lei do Processo Constitucional, com as alterações introduzidas pela Lei n.º 25/10, de 3 de Dezembro, apresentar ao Tribunal Constitucional um pedido de apreciação da constitucionalidade dos artigos 15.º, 22.º, 28.º, 29.º, 56.º, 57.º e 58.º, todos da Lei n.º 8/15, de 15 de Junho – Lei do Registo Eleitoral Oficioso (publicada no Diário da República, I Série, n.º 87).

Para fundamentar o seu pedido os Requerentes alegam, em síntese, o seguinte:

  1. A administração eleitoral é um órgão independente do poder executivo e do poder judicial do Estado, ao qual incumbe organizar os processos eleitorais conducentes às eleições directa e indirecta da grande maioria dos titulares dos três órgãos de soberania.
  1. A realização efectiva e periódica de eleições gerais e autárquicas para o apuramento da vontade do povo soberano de Angola é um imperativo constitucional, para a concretização do qual é necessário o registo especial de todos os cidadãos maiores de 18 anos, nos termos da Constituição da República.
  1. No dia 15 de Junho de 2015, depois de cumpridas as formalidades prévias, foi publicado no Diário da República, l Série, n.º 87, a Lei n.º 8/15 – Lei do Registo Eleitoral Oficioso.
  1. A referida Lei atribui aos órgãos da administração central e local do Estado, nos artigos 15.º, 22.º, 56.º e n.º 1 do 58.º, competências para organizar e coordenar o Registo Eleitoral Oficioso.
  1. O registo eleitoral dos cidadãos maiores já foi executado e actualizado pelo Estado, de modo presencial e de forma permanente, no período de 2006 a 2011.
  1. Com a aprovação da Constituição de 2010, o legislador constituinte redefiniu o registo eleitoral subsequente como «oficioso», no quadro dos princípios gerais da organização do poder do Estado, estando esta matéria regulada no n.º 2 do artigo 107.º da CRA.
  1. Para a concretização do princípio da administração eleitoral, qual novo princípio estruturado da organização do poder do Estado, o legislador ordinário mandou transferir para a administração eleitoral, em Dezembro de 2011, a «custódia e gestão do Ficheiro Informático Central do Registo Eleitoral (FICRE), seu programa informático, base de dados, sua memória institucional e demais elementos relativos ao registo eleitoral, até 15 de Maio de 2012» (artigo 211.º da Lei n.º 36/11, de 21 de Dezembro – Lei Orgânica sobre as Eleições Gerais).
  1. Do ponto de vista material, a referida lei lesa a Constituição da República, por impor no n.º 5 do artigo 22.º uma restrição de direitos, liberdades e garantias dos cidadãos não expressamente prevista na Constituição e por violar princípios constitucionais da supremacia da constituição e legalidade, da administração eleitoral e da reserva da constituição, consagrados nos artigos 6.º e 117.º da CRA.
  1. Entretanto, em sede da Lei n.º 8/15, de 15 de Junho, constata-se que os artigos 15.º, 22.º, 56.º, 57.º, 58.º e seus derivados ou conexos, que aqui se destacam e se tomam como sendo alguns dos artigos estruturantes da referida lei, colidem e conflituam com os preceitos constitucionais aplicáveis, o que conduz, desde logo e inevitavelmente, à não constitucionalidade dos artigos em questão, pois a não conformidade da lei aos preceitos constitucionais aplicáveis produz, inevitavelmente, uma inconstitucionalidade, na medida em que se quer a unidade e eficácia à Constituição.

Concluíram os Requerentes, pedindo que sejam declaradas inconstitucionais as normas jurídicas, designadamente:

  1. Os nºs 1 e 3 do artigo 15.º da Lei n.º 8/15, de 15 de Junho, por limitarem a independência funcional, tecnológica, gerencial e a autonomia administrativa que a administração eleitoral deve possuir para organizar os processos eleitorais, como decorre do artigo 107.º da CRA;
  2. O n.º 5 do artigo 22.º da Lei n.º 8/15, de 15 de Junho, por configurar uma restrição de direitos, liberdades e garantias dos cidadãos, proibida pela Constituição, no seu artigo 57.º;
  3. Os artigos 28.º e 29.º da Lei n.º 8/15, de 15 de Junho, por atribuírem competências eleitorais ao Presidente da República e transformarem o contencioso do processo eleitoral resultante do registo eleitoral num contencioso administrativo a ser dirimido por órgãos constitucionalmente ilegítimos;
  4. Artigo 56.º e n.º 1 do artigo 58.º da Lei n.º 8/15, de 15 de Junho, quanto as competências atribuídas a administração central e local do Estado para organizar e coordenar a execução do registo eleitoral dos cidadãos por virtude da Constituição proibir, no seu artigo 117.º e pelo facto de as mesmas competências estarem acometidas, constitucionalmente à Comissão Nacional Eleitoral, por força do n.º 1 do artigo 107.º da CRA;
  5. A declaração de inconstitucionalidade deverá repercutir-se na organização, execução e coordenação do registo eleitoral dos cidadãos a ser executado por força do Decreto Presidencial n.º 229/15, de 29 de Dezembro, que aprova o Regulamento sobre a Lei do Registo Eleitoral Oficioso.

Os Requerentes juntaram documentos.

Notificado para se pronunciar sobre o pedido, nos termos do disposto no n.º 1 e alínea b) do n.º 2, ambos do artigo 16.º da Lei n.º 3/08, de 17 de Junho – Lei do Processo Constitucional, a Assembleia Nacional, órgão que aprovou a lei cujas normas são impugnadas, veio tempestivamente, apresentar a este Tribunal a sua contestação, sustentando, em síntese, que:

  1. Como questão prévia, a Assembleia Nacional suscitou a ilegitimidade parcial dos Requerentes, referindo que o pedido que ora se sustenta, foi subscrito pelos Presidentes dos Grupos Parlamentares do partido UNITA, da coligação CASA-CE, do partido PRS e por um Deputado do partido FNLA. A legitimidade para requerer a fiscalização abstracta sucessiva ao Tribunal Constitucional é conferida pela Constituição aos Grupos Parlamentares ou a 1/10 dos Deputados à Assembleia Nacional em efectividade de funções, vide as alíneas b) e c) do n.º 2 do artigo 230.º da CRA.
  1. O Deputado Lucas Ngonda do partido FNLA (único Deputado, dos dois eleitos por este partido nas Eleições Gerais de 2012), não possui legitimidade para subscrever o pedido de fiscalização abstracta sucessiva, obstando a que o Tribunal conheça do mérito da causa, dando lugar à absolvição da instância.
  1. Por impugnação, a Assembleia Nacional sustenta que o pedido apresentado pelos Requerentes possui equívocos sobre o processo eleitoral e interpretações incorrectas e confusas das normas constitucionais sobretudo, quando a Constituição nos vem dizer, no artigo 107.º, que “os processos eleitorais são organizados por administração eleitoral independente, e ainda que o registo é oficioso, obrigatório e permanente”.
  1. Assim, o equívoco dos Requerentes está na deficiente compreensão do qualificativo independente que, em boa verdade, apenas quer dizer que esta entidade tem: a) Modelo de Governo com órgãos próprios de decisão; b) Indicação dos seus membros pelos vários órgãos constitucionais de soberania; c) Duração alargada do seu mandato, às vezes sem possibilidade de renovação; d) Maior densificação das regras de incompatibilidade e impedimentos; e) Reforço da independência funcional na tomada de decisão, proibindo a tutela governamental; f) Garantia da independência financeira.
  1. A interpretação constitucional do registo oficioso mais não é do que a inscrição dos cidadãos maiores sem o impulso ou promoção dos próprios cidadãos e que, por isso, pressupõe a existência de um registo prévio do cidadão (registo civil) a partir do qual a administração pública, automaticamente, procede à actualização de dados de registo eleitoral. Ou seja, tudo se passa autónoma e automaticamente no interior da administração pública.
  1. Os Requerentes partem de pressupostos incorrectos a respeito da matéria. É o que resulta, por exemplo, do alegado pelos Requerentes no articulado 6.º do Requerimento, quando referem que “para a concretização do qual é necessário o registo especial de todos os cidadãos maiores…”, quando na verdade, ao estabelecer-se o princípio do registo eleitoral oficioso, a Constituição pretende exactamente evitar a realização de um “registo especial” para efeitos exclusivamente eleitorais.
  1. Os Requerentes não o dizem, porque a lógica não aconselha, como funcionaria a alternativa proposta. Em outras palavras, não têm resposta para a seguinte questão: “como pode a CNE fazer o registo eleitoral oficioso se não possui dados de identificação civil dos cidadãos”?
  1. São os próprios Requerentes que reconhecem e afirmam por, pelo menos, duas vezes, que “a oficiosidade do registo eleitoral dos cidadãos maiores não está em causa. Nem está em causa a necessidade do registo presencial enquanto não estiverem criadas as condições para o registo oficioso (cf. artigos 74.º e 82.º, fls. 21 e 23)”.
  1. O que o n.º 1 do artigo 107.º da Constituição determina é que os processos eleitorais são organizados por órgãos da administração eleitoral independentes. E é isso que efectivamente ocorre e ocorreu nos três pleitos eleitorais já realizados no país, em 1992, 2008 e 2012.

A Assembleia Nacional concluiu que não existem quaisquer razões, de facto e de direito, bastantes para sustentar o pedido de inconstitucionalidade formulado pelos Requerentes, pelo que, pediu que o Tribunal Constitucional não conheça do mérito da causa por ilegitimidade e que se julgue improcedente, por não provada nem fundamentada, a presente acção e por via dela, seja julgado improcedente o pedido de declaração de inconstitucionalidade da Lei do Registo Eleitoral Oficioso.

O processo foi à vista do Ministério Público.

Colhidos os vistos legais, cumpre, agora, apreciar para decidir.

II. COMPETÊNCIA DO TRIBUNAL

Nos termos do n.º 1 do artigo 230.º da CRA, “o Tribunal Constitucional aprecia e declara, com força obrigatória geral a inconstitucionalidade de qualquer norma”.

Também a alínea a) do n.º 2 do artigo 180.º da CRA estabelece que compete ao Tribunal Constitucional “apreciar a constitucionalidade de quaisquer normas e demais actos do Estado”.

Por sua vez, a alínea a) do artigo 16.º da Lei n.º 2/08, de 17 de Junho, Lei Orgânica do Tribunal Constitucional (com a redacção dada pelo artigo 2.º da Lei n.º 24/10, de 3 de Dezembro), conjugada com o artigo 26.º da Lei n.º 3/08, de 17 de Junho, Lei do Processo Constitucional (com a redacção dada pelo artigo 7.º da Lei n.º 25/10, de 3 de Dezembro) estabelece que compete ao Tribunal Constitucional, “apreciar a constitucionalidade das leis, dos decretos presidenciais, das resoluções, dos tratados, das convenções e dos acordos internacionais, ratificados e de quaisquer normas, nos termos previstos na alínea a) do n.º 2.º do artigo 180.º da CRA”.

A Lei n.º 8/15, de 15 de Junho – Lei do Registo Eleitoral Oficioso, cuja constitucionalidade se requer, foi publicada no Diário da República, I Série – N.º 87, de 15 de Junho de 2015, pelo que, tem o Tribunal Constitucional competência para apreciar a sua conformidade com a Constituição.

III. LEGITIMIDADE

Estatui o n.º 2 do artigo 230.º da Constituição da República de Angola (CRA) que pode requerer a declaração de inconstitucionalidade abstracta sucessiva as seguintes entidades: a) o Presidente da República; b) 1/10 dos Deputados à Assembleia Nacional em efectividade de funções; c) os Grupos Parlamentares; d) o Procurador-Geral da República; e) o Provedor de Justiça; e f) a Ordem de Advogados de Angola.

Por sua vez, o artigo 27.º da Lei n.º 3/08, de 17 de Junho – Lei do Processo Constitucional, com a nova redacção dada pelo artigo 8.º da Lei n.º 25/10, de 3 de Dezembro, estatuí que “nos termos do n.º 2.º do artigo 230.º da Constituição, têm legitimidade para solicitar ao Tribunal Constitucional, a fiscalização abstracta sucessiva da constitucionalidade de quaisquer normas…” as entidades acima enumeradas, incluindo os Grupos Parlamentares.

Entretanto, a Assembleia Nacional suscitou a ilegitimidade do co-Requerente, o Deputado Lucas Benghim Ngonda do partido FNLA, por não representar um Grupo Parlamentar, nem individualmente preencher a maioria de 1/10 dos Deputados em efectividade de funções.

Apreciada a questão por este Tribunal, constata-se que embora esteja representado na Assembleia Nacional com dois Deputados, eleitos nas Eleições Gerais realizadas em 2012, o Partido FNLA não constituiu um Grupo Parlamentar, porque não possui o número mínimo de três Deputados estabelecido para o efeito, nos termos do artigo 26.º do Regimento da Assembleia Nacional, aprovado pela Lei Orgânica n.º 13/12, de 2 de Maio.

No mesmo sentido, sendo um único Deputado, também não representa 1/10 dos Deputados à Assembleia Nacional em efectividade de funções pois, para que tal pressuposto esteja preenchido, é necessário que a petição seja subscrita por um mínimo de 22 (vinte e dois) Deputados dos 220 que compõem a Assembleia Nacional, o que não é o caso, não estando, por isso, preenchido o requisito estabelecido na alínea b) do n.º 2 do artigo 230.º da CRA.

A legitimidade é um pressuposto processual que tem que estar previamente preenchido para que o Tribunal possa apreciar o mérito da causa, julgando a acção procedente ou improcedente.

No caso em apreço e pelo exposto supra, fica provado que o co-Requerente, Deputado Lucas Benghim Ngonda, não possui legitimidade para subscrever o pedido de fiscalização abstracta sucessiva, por falta de verificação dos requisitos que a Constituição e a lei estabelecem para os devidos efeitos.

A ilegitimidade constitui uma excepção dilatória cuja consequência obsta a que o Tribunal conheça do mérito da causa e dá lugar a absolvição da instância nos termos da alínea b) do n.º 1 do artigo 494.º, n.º 2 do artigo 493.º e alínea d) do n.º 1 do artigo 288.º, todos do Código de Processo Civil (CPC), aplicável subsidiariamente ao Processo Constitucional por força do artigo 2.º da LPC.

Por conseguinte, é declarado o Deputado Lucas Benghim Ngonda parte ilegítima na presente acção, mas, havendo pluralidade de partes (litisconsórcio voluntário inicial), a sua ilegitimidade não prejudica a legitimidade dos demais interessados, nos termos do n.º 2 do artigo 27.º do CPC, aplicável subsidiariamente ao Processo Constitucional por força do artigo 2.º da LPC.

Têm, assim, o partido UNITA, a coligação de partidos políticos CASA-CE e o partido PRS, constituídos como Grupos Parlamentares na Assembleia Nacional, legitimidade para formular o pedido que ora submetem à apreciação do Tribunal Constitucional.

IV. OBJECTO

O objecto de apreciação neste processo é verificar se os artigos 15.º, 22.º, 28.º, 29.º, 56.º e 58.º, todos da Lei n.º 8/15, de 15 de Junho – Lei do Registo Eleitoral Oficioso são, à luz do artigo 107.º da CRA, inconstitucionais, por, essencialmente, atribuírem aos órgãos da administração central e local do Estado a competência para organizar, executar e coordenar o registo eleitoral.

O Tribunal Constitucional vai apreciar se os artigos da Lei do Registo Eleitoral Oficioso invocados pelos Requerentes violam ou não quaisquer princípios ou normas consagradas na Constituição, os direitos fundamentais dos cidadãos, bem como as competências da Comissão Nacional Eleitoral no âmbito do registo eleitoral dos cidadãos maiores.

V. APRECIANDO

Os Requerentes afirmam ao longo do seu articulado (fls. 22 e 24 dos autos), que “a oficiosidade do registo eleitoral dos cidadãos maiores não está em causa. Nem está em causa a necessidade do registo presencial enquanto não estiverem criadas as condições para o registo oficioso. O que está em causa é a legitimidade ou validade desse registo se o mesmo for organizado, coordenado ou executado por entidades concorrentes à eleição, ao arrepio das normas constitucionais”.  

De entre outros, é com base neste pressuposto que os Requerentes fundamentam o seu pedido de declaração de inconstitucionalidade dos artigos 15.º, 22.º, 28.º, 29.º, 56.º e 58.º, todos da Lei do Registo Eleitoral Oficioso, por entenderem que estas normas violam a Constituição no que respeita às competências da CNE no âmbito do registo eleitoral dos cidadãos maiores, porquanto é seu entendimento que a Lei Fundamental não atribui tal competência aos órgãos da administração central e local do Estado, violando deste modo os poderes constitucionalmente reservados à CNE, previstos no n.º 1 do artigo 107.º da CRA.

Assim, constitui, em termos gerais, objecto de apreciação e decisão por este Tribunal, o seguinte leque de questões suscitadas pelos Requerentes:

  1. O conteúdo e alcance do artigo 107.º da Constituição, na definição das competências da Comissão Nacional Eleitoral;
  2. A competência para a realização e organização do registo eleitoral oficioso e o papel da Comissão Nacional Eleitoral nesta fase do processo eleitoral;
  3. As garantias do contencioso do registo eleitoral;
  4. A alegada violação de direitos fundamentais dos cidadãos.

Todas as questões alegadas pelos Requerentes e que constituem objecto da presente decisão, circunscrevem-se às supra elencadas, ficando o poder decisório deste Tribunal delimitado pelo pedido formulado por aqueles.

  1. Conteúdo e alcance do artigo 107.º da Constituição na definição das competências da Comissão Nacional Eleitoral

O artigo 107.º da CRA que tem como epígrafe “Administração eleitoral” estabelece o seguinte:

  1. “Os processos eleitorais são organizados por órgãos de administração eleitoral independente, cuja estrutura, funcionamento, composição e competências são definidas por lei.
  2. O registo eleitoral é oficioso, obrigatório e permanente, nos termos da lei.”

O exercício de hermenêutica constitucional desta norma iniciado pela sua epígrafe enquanto elemento integrador da mesma, orienta-nos para um juízo de apreciação da administração eleitoral considerada no seu todo, isto é, incluindo todos os órgãos e serviços do Estado – integrados na administração directa, indirecta e autónoma independente – que, ao abrigo da Lei, possuem competência para praticar actos nos processos eleitorais.

Na sequência, o n.º 1 do artigo 107.º prescreve a obrigatoriedade de os processos eleitorais serem organizados por órgãos da administração eleitoral independente, cuja estrutura, funcionamento, composição e competências devem ser definidas por lei, competindo ao legislador ordinário definir as competências e atribuições do órgão da administração independente relativas ao processo eleitoral.

Daqui resulta, desde logo, uma primeira compreensão: por um lado a CRA não estabelece as competências da administração eleitoral independente (no caso a CNE) mas apenas a sua função geral de organização dos processos eleitorais; por outro lado, estabelece a CRA ( n.º 1 do artigo 107.º in fine) que as competências desse órgão (a CNE) são estabelecidas pelo legislador infra constitucional. E foi esse legislador quem no exercício dessa missão confiada pela Constituição estabeleceu as competências da CNE (Lei n.º12/12, de 13 de Abril - Lei Orgânica sobre a Organização e Funcionamento da Comissão Nacional Eleitoral) e determinou que o registo eleitoral é realizado pela administração directa do Estado, fiscalizado pelos partidos políticos e supervisionado pela CNE (Lei n.º 8/15, de 15 de Junho - Lei do Registo Eleitoral Oficioso).

Equivocam-se pois os Requerentes quando dizem que a Constituição confiou a CNE a responsabilidade de realizar o registo eleitoral dos cidadãos.

A Constituição adoptou um conceito lato de processo eleitoral, que admite vários intervenientes e que não se circunscrevem apenas à Comissão Nacional Eleitoral. Por essa razão, confere ao Presidente da República a competência para convocar as eleições gerais e autárquicas, ouvido o Conselho da República e a CNE (cf. as disposições combinadas da al. a) do artigo 119.º da CRA e o n.º 1 do artigo 3.º da LOEG), e atribui ao Tribunal Constitucional a competência para apreciar a regularidade e validade das eleições bem como para resolver o contencioso eleitoral surgido, (vide as normas combinadas da al. a) do n.º 2 do artigo 180.º da CRA e al. f) do artigo 16.º e artigo 26.º, ambos da Lei n.º 2/08, de 17 de Junho, Lei Orgânica do Tribunal Constitucional, e al. f) do artigo 3.º e artigos 57.º e 58.º da Lei n.º 3/08, de 17 de Junho, Lei do Processo Constitucional, e artigo 6.º da Lei n.º 36/11, de 21 de Dezembro, Lei Orgânica das Eleições Gerais).   

Como se sabe, o processo eleitoral angolano compreende cinco fases, nomeadamente:

  1. A primeira fase é a do registo eleitoral (que integra a realização do processo de registo eleitoral e o contencioso do registo eleitoral);
  2. A segunda fase é a da convocação das eleições gerais (em que está inserida a consulta prévia ao Conselho da República e à CNE pelo Presidente da República e o acto próprio de convocação das eleições gerais);
  3. A terceira fase é a da apresentação de candidaturas, (que compreende a recolha de assinaturas por parte dos partidos políticos e das coligações de partidos políticos que pretendam concorrer às eleições gerais; a indicação dos mandatários de lista e o contencioso de reclamação e impugnação de candidaturas e de candidatos);
  4. A quarta fase é a do processo eleitoral stricto sensu, (que abrange o sorteio das candidaturas; a fiscalização da campanha e da propaganda eleitoral; a elaboração dos cadernos eleitorais; a geo-referenciação eleitoral e a indicação das assembleias e mesas de voto; a contagem dos votos; a atribuição de mandatos, a declaração do vencedor das eleições gerais, a declaração de eleição do Presidente da República e do Vice-Presidente da República e o contencioso administrativo eleitoral)
  5. A quinta fase é a respeitante ao contencioso eleitoral judicial, (onde está inserida a impugnação de todos os actos praticados no decurso da quarta fase do processo).

Estas fases não são todas realizadas e coordenadas pela mesma entidade, ou seja: a) a primeira fase é realizada pelos órgãos da administração directa do Estado (Governo) e pelo Tribunal Constitucional (a parte respeitante ao contencioso do registo eleitoral); b) a segunda fase é da competência do Presidente da República; c) a terceira fase ocorre junto do Tribunal Constitucional; d) a quarta fase é organizada e conduzida pela Comissão Nacional Eleitoral; e) a quinta fase corre os seus termos – novamente – perante o Tribunal Constitucional.

No n.º 1 do artigo 107.º da CRA está consagrada apenas a fase três do processo eleitoral. Não estão compreendidas – e nem poderiam estar – todas as fases do processo eleitoral, como parece ser a pretensão/conclusão interpretativa dos Requerentes.

A fase a que diz respeito o n.º 1 do artigo 107.º é apenas a referente ao processo eleitoral stricto sensu (fase três), isto é, a competência para realizar o sorteio das candidaturas; a fiscalização da campanha e propaganda eleitoral; a elaboração dos cadernos eleitorais; a geo-referenciação eleitoral e a indicação das assembleias e mesas de voto; a contagem dos votos; a atribuição de mandatos, a declaração do vencedor das eleições gerais, a declaração de eleição do Presidente da República e do Vice-Presidente da República e o contencioso administrativo eleitoral.

Não se pode tentar forçosamente enxertar no n.º 1 do artigo 107.º as demais fases do processo eleitoral porque este resultado interpretativo não encontra no texto e na teleologia da norma, o mínimo de correspondência verbal.

No n.º 2 do artigo 107.º encontram-se definidas as características constitucionais do registo eleitoral, designadamente a oficiosidade, a obrigatoriedade e a permanência, competindo ao legislador ordinário determinar os termos da realização do registo oficioso e a determinação do órgão incumbido de o realizar. O que foi efectivamente feito na Lei do Registo Eleitoral Oficioso.

Não se pode inferir do n.º 2 do artigo 107.º da CRA que o legislador constituinte disse que o registo eleitoral é da competência da Comissão Nacional Eleitoral, porque não é esta regra que está prevista nesta norma. O legislador constitucional também não disse que a competência para realizar o registo eleitoral não poderia ser conferida a outro órgão que não fosse a CNE. Simplesmente determinou quais são os elementos caracterizadores do registo eleitoral que deviam nortear a actuação do legislador ordinário ao aprovar a lei sobre esta matéria.

De facto, a Constituição determina de modo expresso, no n.º 1 do artigo 107.º, que os processos eleitorais “são organizados por órgãos da administração eleitoral independentes”. Esta orientação constitucional está devidamente acautelada na Lei n.º 36/11, de 21 de Dezembro – Lei Orgânica sobre as Eleições Gerais (LOEG) e na Lei n.º 12/12, de 13 de Abril – Lei Orgânica sobre a Organização e o Funcionamento da Comissão Nacional Eleitoral, que determinam as competências da CNE no processo eleitoral.

As normas dos nºs 1 e 2 do artigo 107.º são normas programáticas, isto é, são normas de orientação constitucional superior, cuja materialização é imputada ao legislador ordinário, competindo a este fazê-lo nos termos e efeitos determinados pela Constituição.

De outra parte, a interpretação constitucional das normas dos nºs 1 e 2 do artigo 107.º não se deve cingir ao seu texto, tão pouco deve ser dissociada das outras normas da Constituição nem dos demais elementos que integram as regras de hermenêutica constitucional. Os princípios da unidade e da harmonia sistemática obrigam o intérprete a ler a Constituição como um todo unitário e harmónico, de modo a alcançar um resultado hermenêutico que corresponda a uma compreensão global do texto constitucional e não apenas de uma norma individualmente considerada, como se de um texto autónomo se tratasse.

É deste modo que, acolhendo os princípios da hermenêutica constitucional acima enunciados, se depreende que as normas dos nºs 1 e 2 do artigo 107.º da CRA, lidas em conjunto com as demais normas e princípios vertidos na Constituição, conclui-se que o artigo 107.º não esgota o tratamento constitucional das matérias eleitorais, nem outorga a competência para a realização do registo eleitoral oficioso à Comissão Nacional Eleitoral.

  Competência para a realização e organização do Registo Eleitoral e o papel da Comissão Nacional Eleitoral nesta fase do processo eleitoral

O registo eleitoral tem como um dos seus principais objectivos proceder à inscrição, eliminação e actualização de dados dos eleitores, com o objectivo de se elaborarem as listas dos cidadãos que, em determinado momento, são os titulares do direito de sufrágio. Ele tem a função de segurança jurídica, uma vez que cada eleitor tem a garantia de que pode votar e ser eleito e a função de transparência política, enquanto condição essencial para a autenticidade do sistema democrático.

Desta dupla função do registo eleitoral decorrem funções subjectivas, respeitantes aos eleitores e funções institucionais, respeitantes à estruturação dos procedimentos eleitorais. A função subjectiva consiste em garantir o exercício do direito de sufrágio aos cidadãos e assegurar a seriedade do direito de sufrágio, enquanto que a função institucional tem como objectivo a racionalização, para que o recenseamento eleitoral seja feito apenas no momento da votação, a determinação dos colégios eleitorais e a distribuição dos eleitores por diferentes estruturas (Jorge Miranda e Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, Tomo II, p. 282-283, Coimbra Editora, 2006).

O registo eleitoral, como se estabelece no n.º 2 do artigo 107.º da CRA “é oficioso, obrigatório e permanente, nos termos da lei”.

Daqui decorrem os três princípios constitucionais do registo eleitoral, quais sejam:

  1. O Princípio da oficiosidade: Este princípio significa que compete aos órgãos e serviços do Estado realizar a inscrição dos cidadãos maiores e mantê-lo permanente e actualizado, independentemente da iniciativa dos eleitores;
  2. O Princípio da obrigatoriedade: determina que os cidadãos devem realizar o seu registo pessoalmente e devem verificá-lo para efeitos de confirmação e rectificação;
  3. O Princípio da permanência: serve para assegurar que o registo dos cidadãos maiores de 18 anos seja feito de modo regular e contínuo, impedindo a duplicidade de registos. Este princípio garante a unicidade do registo, para efeitos de cumprimento do princípio eleitoral máximo: um cidadão, um registo – um cidadão, um voto.

Os Requerentes sustentam, no seu articulado, que “o Legislador Ordinário, a partir da Lei n.º 8/15, de 15 de Junho, introduziu um conceito novo que resulta da interpretação dos nºs 1 e 2 do artigo 107.º da CRA. Pois, segundo o seu entendimento, a oficiosidade do registo eleitoral previsto no n.º 2 deste artigo, permite também a «transferência oficiosa» de competências para os órgãos da administração central ou local do Estado, em sede do registo eleitoral presencial sabendo-se, do texto Constitucional estabelecido no n.º 1 do mesmo artigo, que as competências para a organização, execução e coordenação do registo eleitoral estão acometidas aos órgãos da administração eleitoral independente”.

O referido pelos Requerentes não corresponde com o espírito e letra do n.º 1 do artigo 107.º da CRA. Esta norma é clara quando determina que o processo eleitoral é organizado por um órgão eleitoral independente, ou seja, a Comissão Nacional Eleitoral. Mas enquadrar o registo eleitoral no conceito de processo eleitoral propriamente dito é fazer uma interpretação demasiado extensiva deste artigo constitucional.

Como já antes dito, a CRA entendeu por bem (n.º 1 do artigo 107.º) confiar à distinta Assembleia Nacional, como titular do poder legislativo do Estado a responsabilidade de fixar as competências da administração eleitoral independente (no caso a CNE) e de dizer quem fica investido da competência para realizar o registo eleitoral.

Nesse quadro, a Assembleia Nacional, soberanamente, fez uma escolha e tomou uma decisão: confiou à administração directa do Estado, através da Lei do Registo Eleitoral Oficioso, a responsabilidade de realizar o registo eleitoral dos cidadãos.

Não se vislumbra no texto nem na teleologia da Lei do Registo Eleitoral Oficioso qualquer violação às normas dos nºs 1 e 2 do artigo 107.º da CRA, porquanto o legislador ordinário concretizou e escalpelizou as características do registo eleitoral fixadas na Constituição, não tendo no exercício desta tarefa usurpado quaisquer competências da CNE concernentes à organização do processo eleitoral. 

É entendimento do Tribunal Constitucional que a lei cuja constitucionalidade se aprecia, assegura a universalidade do registo, confere aos cidadãos garantia jurisdicional de efectividade do seu direito ao registo e assegura a transparência de todo processo do registo eleitoral através da respectiva fiscalização pelos partidos políticos e supervisão pela CNE.

Nesse domínio, ao confiar o registo à administração pública directa, o legislador renova uma opção que vem desde o ano de 2005 (Lei n.º 3 /05, de 1 de Julho – Lei do Registo Eleitoral) e que foi seguida já nas eleições legislativas de 2008 e nas eleições gerais de 2012, não havendo, assim, a usurpação de uma competência que a CNE antes tinha e que agora, como sustentam os Requerentes, lhe foi retirada.

  1. c) Sobre as garantias do contencioso do registo eleitoral 

Dizem os Requerentes que os artigos 28.º e 29.º da Lei n.º 8/15, de 15 de Junho, são inconstitucionais porque instituem um contencioso de registo eleitoral de natureza administrativa e por essa via atribuem competências ao Presidente da República para conhecer esse contencioso.

Não é verdade que esses preceitos prevejam o conhecimento (e decisão) tanto das reclamações como dos recursos pelo Presidente da República e que sigam a tramitação prevista para a impugnação hierárquica e contenciosa dos actos administrativos comuns. As reclamações são apresentadas directamente pelos interessados à administração local que as decide no prazo de 5 dias (artigo 28.º) e dessas decisões cabe recurso para o órgão da administração central encarregue da gestão da Base de Dados dos Cidadãos Maiores que o deve decidir no prazo de 72 horas. Após isso o interessado pode recorrer directamente para o Tribunal Constitucional sem prévia intermediação de outra autoridade administrativa ou jurisdicional (artigo 29.º).

Assim, é entendimento deste Tribunal que o contencioso do Registo Eleitoral Oficioso é atribuído, em última instância, ao Tribunal Constitucional, ficando assegurada a necessária garantia jurisdicional de conformidade dos actos praticados em torno deste acto preparatório, tal como estabelece o artigo 29.º da referida Lei e, deste modo, a constitucionalidade desse processo.

  1. d) Sobre a alegada violação de direitos fundamentais

Alegam os Requerentes que o n.º 5 do artigo 22.º da Lei do Registo Eleitoral Oficioso ofende o direito fundamental de participação política dos cidadãos, restringindo o exercício do seu direito de votar, na medida em que impede a administração eleitoral de inscrever nos cadernos eleitorais cidadãos eleitores devidamente registados numa base permanente.

As razões apresentadas pelos Requerentes não são atendíveis, na medida em que a actualização do registo eleitoral é, apenas, um mecanismo de certificação eleitoral que não constitui qualquer violação nem restrição de direitos fundamentais, porquanto não veda a nenhum cidadão a possibilidade de actualizar o seu registo. É este mecanismo que permite fixar o universo real de eleitores que, em determinado momento, estão habilitados a exercer o seu direito de voto.

A actualização do registo eleitoral visa assegurar a residência actualizada dos eleitores, tendo em conta a grande mobilidade dos cidadãos, e, bem assim, permitir a retirada dos cadernos eleitorais dos cidadãos maiores falecidos constantes da Base de Dados. O objectivo último deste processo é o de permitir à CNE a elaboração de cadernos eleitorais actualizados e realistas que garantam uma adequada organização, lisura e transparência do processo de votação.

A “prova de vida” não pode por isso ser entendida como uma forma de cerceamento ou restrição do direito de votar, é antes um procedimento normal e necessário que decorre da situação objectiva do país, nomeadamente, grande mobilidade da população e impossibilidade de registo oficioso dos cidadãos maiores falecidos. A sua realização, além de necessária, empresta segurança e transparência ao processo eleitoral e, na medida em que proíbe a recepção de votos numa mesa eleitoral de quem não consta do seu respectivo caderno eleitoral, contribuirá para a confiança no processo de votação e apuramento dos resultados.

A obrigação estabelecida por lei para os cidadãos, ao longo de alguns meses, comparecerem ante um posto de registo eleitoral de sua escolha para, gratuitamente e por breves momentos, actualizar o seu registo e local de residência não é uma imposição que, de modo injustificado e desproporcional, viole o direito de votar e ser eleito. Não se vislumbra aqui, também, alguma inconstitucionalidade.

CONCLUSÃO

Entende o Tribunal Constitucional que não assiste razão aos Requerentes porque a Lei n.º 8/15, de 15 de Junho, não viola os n.ºs 1 e 2 do artigo 107.º da CRA, não estabelece qualquer transferência inconstitucional de competências da Comissão Nacional Eleitoral para os órgãos da Administração Central e Local do Estado, tão pouco consagra normas passíveis de constituir violação aos direitos, liberdades e garantias fundamentais dos cidadãos previstos na CRA.

Por conseguinte, os artigos 15.º, 22.º, 28.º, 29.º, 56.º e 58.º da Lei n.º 8/15, de 15 de Junho – Lei do Registo Eleitoral Oficioso, não enfermam de qualquer vício de inconstitucionalidade.

DECIDINDO

Nestes termos,

Tudo visto e ponderado, acordam em Plenário, os Juízes Conselheiros do Tribunal Constitucional, em não declarar a inconstitucionalidade dos artigos 15.º, 22.º, 28.º, 29.º, 56.º e 58.º, todos da Lei n.º 8/15, de 15 de Junho – Lei do Registo Eleitoral Oficioso.

Sem custas, nos termos do artigo 15º da Lei n.º3/08, de 17 de Junho.

Notifique.

 

Tribunal Constitucional, em Luanda, aos 06 de Dezembro de 2016.

 

OS JUÍZES CONSELHEIROS 

Dr. Rui Constantino da Cruz Ferreira (Presidente) 

Dr. Américo Maria de Morais Garcia

Dr. António Carlos Pinto Caetano de Sousa

Dr.ª Luzia Bebiana de Almeida Sebastião 

Dr.ª Guilhermina Prata (declarou-se impedida).

Dr.ª Maria da Imaculada L. C. Melo

Dr. Onofre Martins dos Santos

Dr. Raúl Carlos Vasques Araújo (Relator) 

Dr. Simão de Sousa Victor

Dr.ª Teresinha Lopes